加强检察机关侦查监督部门执法规范化建设的理性思考

招远市人民检察院　　李学志   杨平

摘要：加强检察机关侦查监督部门执法规范化对维护社会和谐稳定、提高检察机关执法公信力具有十分重要的意义。本文结合当前侦查监督执法实践中存在的突出问题，从分析执法规范化涵义及构成要素入手，对加强侦查监督部门的执法规范化建设进行理性思考，提出了以落实修改后的刑诉法为契机进一步推动执法工作规范化、依法履职、全面提升执法主体素质、依托统一业务应用系统实现侦查监督执法信息化、建立严格的奖惩和过错追究机制等推进执法规范化建设的措施。

关键词：检察机关　侦查监督　执法规范化

执法规范化建设是检察机关“四化建设”的一项重要内容，关系着检察机关执法公信力，关系社会和谐稳定，关系党和检察机关形象。检察机关侦查监督部门既承担着审查逮捕职责,又承担着对立案、侦查活动的监督职责,处于打击犯罪、保障人权、维护社会公平正义、促进社会和谐稳定的前沿。随着我国经济快速发展，社会矛盾凸显，人民群众对侦查监督工作的期望和要求不断提高，迫切要求侦查监督部门和人员加强执法规范化建设，切实提高法律监督的能力和水平。笔者作为多年从事侦查监督工作的检察人员，从实践和法律层面对侦查监督部门执法规范化建设问题进行理性思考，提出一点浅见，以期得到更多同仁、专家、学者更深入的研究。

一、检察机关侦查监督部门执法规范化的涵义及要素分析

（一）检察机关侦查监督部门执法规范化的涵义

准确理解“执法规范化”的涵义，首先要弄清楚什么是“规范”。《现代汉语词典》对“规范”一词的解释，是指约定俗成或明文规定的标准，如道德规范、法律规范等;动词意义是使合乎标准，即按照既定标准的要求进行操作，使某一行为或活动达到规定的标准，如规范管理、规范执行。“规范化”，是指根据某种事物的发展需要，合理地制定组织规程和基本制度以及工作流程，以形成统一、规范和相对稳定的管理体系。对比可知，“规范化”是对“规范”一词名词和动词意义的双重涵盖[①]。“规范化执法”就是要求执法者按照法律预先设定的模式、程序、规则、轨迹，尤其是应按照现代法治所确立的“三大原则”（即一切权力的行使必须要有法律的明确授权、一切权力的行使必须遵循法律规定的程序、一切权力的行使必须受到监督和制约），使所有的执法行为都严格限制在法律的框架之中，按照法律、法规明确的职权和义务依法办事，既不能超越法定职权，也不能规避法定义务。德国思想家马科斯·韦伯指出：“每一项职业都有其‘内在的准则’，并依据此来执行。在履行其工作职责时，一个人应当全力以赴，排除任何与之不严格适合的行为--尤其是他自己的好恶。”[②]根据以上分析，笔者认为，检察机关侦查监督部门执法规范化就是要求全体侦查监督执法人员的一切执法行为必须按照法律、法规明确的职权和义务要求依法办事，严格限制在法律的框架以内，按照法律预先设定的模式、程序、规则、轨迹通过执法程序的设计实现一切侦查监督工作必须遵循法律法规规定的程序，真正做到有法必依、执法必严，确保达到严格、公正、文明、理性高效的执法目标。

（二）执法规范化建设的要素

从理论上讲，执法规范化建设的要素应当包括以下几个方面：

1、执法的主体要素。根据现行法律的规定，规范化执法的主体必须是根据法律授权、代表检察机关从事执法活动、行使法律赋予的权力的组织或个人。不具备执法主体资格的人员从事执法活动的，从法律层面上讲一律是无效的。侦查监督工作中，无论是审查逮捕权，还是立案监督权和侦查活动监督权，都应当由具有检察官身份的主体来行使。然而，当前侦查监督部门面临案多人少、办案力量严重不足的巨大挑战。据统计，有的基层检察院侦查监督部门仅有2至3人，即便如此，其中一部分人还不具备检察官身份。在全国检察机关第四次侦查监督工作会议上，曹建明检察长强调：“侦查监督是检察机关办理普通刑事案件的第一关，也是坚守防止冤假错案底线的第一关，在防范冤假错案方面具有不可替代的重要作用”[③]。然而检察官断档问题使得符合条件的侦查监督执法人员严重不足，解决这一实际问题，既需要当地党委、政府在机构、编制方面的支持，也需各级院党组正确认识和高度重视，将具有一定办案经验的检察官调配到防范冤假错案的第一线。

2、执法的主观要素。按照法律内在的逻辑规则要求，执法的人员主观上必须有现代法治意识，必须能够运用现代法治意识宏观掌控每一执法行为和执法环节。“因为，在法治国家，一切法律问题都必须用法律思维方式来观察、分析和解决，学会并能自觉运用法律思维方式来思考和处理法律问题，应当成为一切法治国家中法律工作者都必须具备的职业能力。”[④]意识是行为的先导，没有牢固树立现代法治意识，是很难保证执法活动不出差错的。当前，不少侦查监督执法人员在执法观念上仍存在“重打击、轻保护”、“重实体、轻程序”等不符合现代法治要求的观念，是有其深刻的历史原因和现实原因的。从历史的角度看，我国几千年遗留下来的封建等级思想和新中国成立后曾长期占统治地位的“左倾思潮”是导致检察人员执法观念陈旧滞后的原因之一。其次，从现实的角度看，社会现状和法治环境也是制约检察人员执法观念的重要原因之一。自改革开放以来，我国社会生活在很多方面都发生了而且仍在发生着重大变化，这些变化不断给执法机关提出新的要求乃至挑战，而执法人员的思想方法和思维习惯没能跟上社会发展的步伐，没能适应社会的变化。另外，我国社会整体的法治环境也存在不少问题，有法不依、执法不严还是比较普遍的社会现象，这些环境因素自然也会影响检察人员的执法观念。最后，从侦查监督部门自身看，侦查监督工作缺乏内部监督；侦查监督方式的滞后和被动；检察机关内部相关部门协作配合不够，体系不健全等等，这些都是影响侦查监督执法人员执法理念的主要因素。

3、执法行为要素。即执法主体的执法行为必须符合法律规范，既不能不作为，也不能乱作为，在侦查监督执法办案活动中要做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。“有法可依”，就是要有可实际操作的法律性规范文件，尤其是要有针对每个执法检察人员执法行为、执法环节和执法措施的明确、严密、可操作性强的标准性规定，使执法人员能够按照这些规定明确执法时何时启动审查权，针对不同情况应采取哪些措施，有何执法风险，如何防范，通过规范化执法达到什么法律效果和社会效果等。为此，执法规范化制度的设计，既要符合现代法治理念的内在要求，又要考虑当前社会执法环境和法治进程对检察机关和检察人员的要求，制定出台的制度具有可操作性和一定时间内的可持续发展性，要体现“科学性、合理性”。“有法必依”，就是检察人员在依法执法时，必须严格按照法定规则执行，既要反对执法时“乱作为”的现象，更要反对执法时“不作为”的问题。“执法必严”，就是要求检察人员的一切执法行为都必须严格按照法律规定的期间、期限、条件、对象、程序、文书等进行。程序合法是实现实体公正的根本保证。“违法必究”，就是要反对人情案，但也应注意不要僵硬执法，要按照职责和义务的要求，通过职责的落实，体现以尊重为前提、以保障为平台的“理性、平和”执法的本质要求。

4、执法责任、监督要素。责任和监督机制就像一面镜子，执法工作究竟做得怎样？执法过程中有没有做到公平公正？每个检察人员包括领导者的执法行为随时会受到大家的监督。责任原则的总体要求就是：把执法工作的职责权限落实到各部门、各执法岗位，达到职权明确、责任到人。加强执法规范化建设要求我们建立起完善的内外执法监督机制，明确执法责任，加强执法各个环节的监督和制约，确保监督有力、有序，能够及时发现执法问题，有效纠正执法过错、执法偏差，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，减少甚至杜绝错案的发生。

二、侦查监督执法工作中存在的问题

当前，检察机关侦查监督部门和人员在执法理念和执法实践方面仍存在许多与执法规范化建设不相适应的问题。

（一）“重打击、轻保护”、“重实体、轻程序”的观念偏差。有的侦查监督执法人员具有片面强调打击犯罪职能的心理倾向，并把侵犯犯罪嫌疑人、被告人乃至被害人的合法权利视为一种必要的代价。有的侦查监督执法人员甚至认为，执法的任务就是抓人和判刑，就是打击犯罪，只要一提保障人权，就会导致“打击不力”。还有的侦查监督执法人员认为，只要打击了少数人的犯罪，就相应地保护了国家、社会和绝大多数公民的利益。片面强调打击犯罪就容易忽略法定办案程序的要求。一些侦查监督人员认为，为了查清犯罪事实，程序规定是可以变通的；有人甚至认为，依程序办案、依法取证会束缚办案人员的手脚。似乎只要实体公正了，程序只不过是一道道法律手续，无关紧要。执法实践中的越权办案、超期羁押、滥用强制措施（如刑讯逼供、非法拘禁、非法搜查等）、过度“从重从快”等现象都与这些错误观念有关。

（二）新的执法理念与传统办案习惯的矛盾。近年来，中央和最高人民检察院先后提出了构建社会主义和谐社会、贯彻宽严相济刑事政策、深入推进三项重点工作以及“六观”、“六个有机统一”等重要思想，要求检察工作由传统的重打击轻保护、重配合轻监督、重办案轻服务向打击与保护并重、配合与监督并重、办案与服务并重转化，对传统的执法理念和办案习惯产生了巨大冲击，侦查监督人员必须转变执法理念、调整工作思路、改进工作方法，以适应新时期对执法能力的新要求。但是，传统办案习惯在一些同志思想中仍然存在，如有的检察人员甚至领导干部遇到具体问题，特别是一些程序上的问题，往往习惯于按照“惯例”办事，总强调“我们一直是这样做的”，让其找法律依据，又找不出来，这样的“惯例”既然没有法律依据，又不符合严格依法办案的法治精神，在很大程度上制约了侦查监督人员能力素质的提高，直接影响办案质量。

（三）在执法实践方面存在的问题

1、落实举措不全面。部分侦查监督人员对上级检察机关出台的促进规范执法的举措和要求不理解，认为会束缚办案行为，影响办案进程，是浪费人力财力没有实际作用，所以对这些措施和要求满足于表面上的应付，合意的就执行，不合意的就不执行，对上级提出的整改意见不全面落实，敷衍塞责。

2、监督管理不到位。认识上，有些检察机关领导不愿自我揭短，执法人员对监察人员或他人的监督行为不理解、不支持，对各项监督行为有抵抗情绪，从事监察工作的人员，认为和同事低头不见抬头见，不愿得罪人，不敢监督。方法上，缺乏那些真正管得住，使执法人员对执法不规范的行为不敢为、不能为、不愿为的办法。

3、追究责任不严格。有的检察机关的领导干部，疏于对执法办案人员的管理，对执法办案中出现的问题责任追究不严，该调查的不调查，该处分的不处分；有的隐瞒不报，压案不查；有的避重就轻，迁就照顾；有的用组织处理代替纪律处分，以批评教育代替组织处理等，纵容和袒护违规办案， 使得执法中存在的问题不能得到有效查处，培育了执法不规范现象的滋生土壤。

三、加强侦查监督执法规范化建设，确保侦查监督执法工作进入法制化、规范化进程

加强检察机关侦查监督部门执法规范化建设，是“依法治国”的要求，也是“与时俱进”的要求，更是“与世俱进”的要求。面对新的形势，检察机关侦监部门应努力更新执法理念、转变执法方式、规范执法行为，切实提升执法公信力。

      （一）端正执法思想，转变执法理念，以落实修改后的刑诉法为契机，推动执法工作规范化

按照马克思主义唯物论的观点，正确的意识对物质具有能动的促进作用，而错误的意识对物质具有消极的阻碍作用。理念是行动的先导，实践离不开理念指引。规范执法的首要任务就是端正思想，这是实现执法为民的前提和基础。端正思想，首先就是要引导侦查监督部门人员深入学习社会主义法制理念，牢固树立“执法质量是侦监工作的生命线”的理念。其次是要破除重实体轻程序的思想，牢固树立严格依法办事的观念；破除为了执法而执法的思想，牢固树立服从和服务于党和国家工作的大局观念，实现法律效果与社会效果的统一。2013年是修改后的刑诉法实施的第一年，新刑诉法赋予侦查监督工作新职能，对侦查监督工作提出了新要求，全体侦查监督人员要认真学习贯彻修改后刑诉法，不仅要全面了解掌握修改的内容，更要深刻领会这些修改内容所蕴含的立法思想，紧紧围绕曹建明检察长提出的“六个并重”，牢固树立与新法价值取向相适应的执法理念，为推动执法规范化奠定坚实的思想基础。

1、不断强化重人权、重保护、重救济的权利观念。“尊重和保障人权”，是我国宪法确立的一项重要原则，也是这次刑诉法修改的核心精神。修改后刑诉法不仅在总则中增加了“尊重和保障人权”的任务规定，而且在辩护制度、证据制度、侦查措施、强制措施、审判程序和特别程序等各个方面都有完善人权保障的重要修改内容，还增设了非法证据排除制度、羁押必要性审查制度、当事人诉讼权利被侵害时的救济制度等，从立法制度层面较大幅度地强化了诉讼中的人权保障。从以往司法实践情况看，总体上讲存在“重打击、轻保护”的倾向。在侦查监督工作中贯彻实施修改后刑诉法特别需要强化权利保护观念。一要重视对犯罪嫌疑人和被告人的人权保障。要尊重犯罪嫌疑人、被告人作为“人”所应当享有的基本权利和人格尊严，依法保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权、获得法律援助权、不受强迫证实自己有罪权、不受任意逮捕权、申诉权等。二要重视保护公民的合法权利。要通过惩治犯罪，依法保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利，依法保障被害人的案件处理知情权、获得赔偿权、获得法律援助权等诉讼权利，还要保证无罪的人不受刑事追究。三要重视对当事人、诉讼参与人的权利救济。没有救济就没有权利。修改后刑诉法对刑讯逼供、暴力取证行为的规定，对违法采取强制措施和违法进行搜查、扣押、冻结等侦查措施的申诉、控告规定，对辩护人、诉讼代理人的诉讼权利受阻碍时的申诉、控告规定等，都属于对当事人、诉讼参与人权利受侵犯时的救济程序。检察机关在这些救济程序中，要切实负起监督纠正违法情形、维护当事人合法权利的重要责任。

2、不断强化重程序、重证据、重监督制约的法治精神。刑诉法作为刑事程序法，素有“小宪法”之称，是在刑事诉讼领域对宪法规定的公民基本权利和自由的具体规定和保障。对公民权利和自由的保障，最重要的是靠法治。在刑事诉讼中，法治的精髓是程序之治，而证据是实现程序法治的基石，对司法权的监督制约是实现司法公正的有效保障。修改后刑诉法充分体现程序公正与实体公正并重的理念，在科学设定正当程序、完善证据制度、健全诉讼监督制约机制等方面作了一系列新规定。侦查监督部门贯彻实施修改后刑诉法，必须深刻领会这些新规定，恪守法治精神，提升刑事诉讼的法治化水平。一要重视程序。要深刻认识程序公正是“看得见”的公正，既具有保障实体公正有序实现的工具价值，又具有保护人权、规范执法、提高公信的独立价值，牢固树立程序公正观念，努力改变重实体轻程序的倾向，着力培养独立的程序思维，把程序公正摆到执法活动更加突出的位置，坚决杜绝选择性执法与任意性执法。二要重视证据。要强化证据规则意识，树立证据合法性观念，一切用于定案的证据，都必须来源合法，并经过法定程序查证属实;强化依法举证意识，切实负起对公诉案件被告人有罪的举证责任;强化证据的合法性审查意识，负起对证据收集的合法性进行证明的责任;强化非法证据排除意识，对法律规定的采用非法方法收集的证据坚决予以排除，确保办案质量。三要重视诉讼监督制约。修改后刑诉法在职权配置上较好地体现了分工与制约的关系。侦监部门要牢固树立自觉接受监督制约的观念，认真贯彻与公安、法院分工负责、互相配合、互相制约的宪法原则，依法接受律师和诉讼当事人的监督制约，与公安、法院和律师一道共同执行好修改后刑诉法。

3、不断强化重主体、重文明、重公开的诉讼民主意识。民主和法治是一对天然盟友。民主是法治的基础，法治是民主的保障。修改后刑诉法在大力推进程序法治的同时，在推进诉讼民主方面也迈出了巨大步伐。曹建明检察长在全国检察长座谈会上提出推进诉讼民主、诉讼文明、诉讼公开和诉讼监督制约，这是对刑事诉讼价值取向和立法宗旨的深刻揭示，是对更新执法理念提出的更高层次要求，具有重大而深远的意义。各级检察机关要不断强化诉讼民主意识，大力推进诉讼民主化进程。一要重视诉讼主体，就是要尊重犯罪嫌疑人、被告人以及被害人等的诉讼主体地位。修改后刑诉法进一步强化了犯罪嫌疑人、被告人以及被害人的主体地位。检察机关侦监部门要在刑事诉讼过程中，切实尊重犯罪嫌疑人、被告人以及被害人的诉讼主体地位，禁止强迫任何人证实自己有罪，坚持未经法院依法判决对任何人不得确定有罪原则，在审查逮捕、立案监督、侦查活动监督等各个环节，都要注意依照法律规定听取犯罪嫌疑人、被告人的辩解和辩护人、被害人及其诉讼代理人的意见。二要重视诉讼文明。修改后刑诉法关于建立讯问录音录像制度;规定传唤、拘传应当保证犯罪嫌疑人饮食和必要的休息时间;对于符合逮捕条件，系生活不能自理的人的唯一扶养人的犯罪嫌疑人、被告人可以监视居住;对犯罪的未成年人实行教育、感化、挽救的方针;对当事人达成和解的公诉案件可以从宽处理等新规定，突出体现了坚持以人为本、尊重人道伦理、重视人文关怀的思想和理念，也是我国刑事诉讼制度更加文明和进步的标志。检察机关侦查监督人员要牢固树立文明执法观念，把法律的这种人本精神、人文关怀理念，落实到执法活动各个环节中去，自觉做到行为文明、语言文明、作风文明，提升文明执法形象，让人民群众在感受法律尊严的同时，也感受到司法的人文关怀。三要重视诉讼公开。修改后刑诉法将律师的辩护提前到侦查阶段，对采取拘留、逮捕、指定居所监视居住后通知家属的规定提出了严格要求，各个诉讼环节听取诉讼当事人和辩护人、代理人的意见等规定，都表明未来的刑事诉讼活动将更大程度地向诉讼参与人、向社会公开。“阳光是最好的防腐剂”，诉讼的公开是严格公正廉洁执法的重要制度设计。侦查监督部门要增强诉讼公开意识，完善不批捕案件说理机制、逮捕必要性证明机制等执法办案公开机制，增强执法办案透明度，对执法规范、执法过程、执法结果和执法依据，依法可以公开的都向当事人、诉讼参与人和社会公众公开，着力提高在开放、透明、信息化条件下的执法办案能力，以看得见的方式让人民群众感受司法公正。

（二）依法履职，规范执法行为，提高检察执法公信力

党的十七届六中全会要求大力加强司法公信建设。规范执法是提高司法公信的基础，也是贯彻实施修改后刑诉法的内在要求。“如果人们说一条法律规范是有效的，这就意味着这条法律规范对于它所指向的那些人具有约束力”[⑤]。刑诉法是程序法，就是规范执法行为的程序之治、规则之治。在当前民众的权利意识、法治观念高度觉醒的新时期，面对更加开放、透明、信息化的执法新形势，检察机关侦监部门必须深刻认识加强执法规范化建设的极端重要性，切实把推进执法规范化建设作为一项系统工作来抓，通过落实新刑事诉讼法的规定完善执法制度，细化执法标准，规范执法程序，健全执法监督，强化执法管理，不断提升检察机关的执法公信力。目前，新修订的《人民检察院刑事诉讼规则》和《检察机关执法工作基本规范》都已出台，检察机关侦监部门要认真组织学习培训，让每个执法人员对自己所从事的执法活动的工作程序、工作要求都能了如指掌，熟练运用，真正做到按程序执法、依规则办案，努力使侦查监督执法人员成为修改后刑诉法的模范实践者。

（三）全面提升执法主体素质

最高人民检察院于2012年11月印发了《关于加强侦查监督能力建设的决定》，是当前和今后一个时期指导侦查监督工作科学发展的纲领性文件，各级检察机关必须在实践中不折不扣地加以贯彻落实，以建设具备“七种侦查监督技能” （审查判断和运用证据、 法律政策适用、监督纠正违法、文书制作和案件汇报、快速反应和应急处置、释法说理化解矛盾和群众工作、参与加强和创新社会管理的能力[⑥]）的侦监队伍为目标，结合实际，采取措施，加强对侦查监督队伍的规范化建设。检察机关侦监部门要按照上级要求，采取集中学习与自学的方式，将学习新刑诉法和执法基本规范相结合，将办案实践与法律理论应用相结合，将做好群众工作与依法办案相结合，以案促学，以学办案。通过脱产培训、业务讲座、专题调研等方式，开展执法办案一线人员的培训，并以点带面，全面掌握新形势对侦查监督工作的新要求，做到学懂弄通、熟练掌握，提高侦查监督队伍的规范化执法能力。

（四）依托统一业务应用系统，实现侦查监督执法信息化

最近，最高人民检察院召开会议在全国检察机关全面推行统一业务应用系统，着力搭建起一个四级检察院纵向贯通、横向集成、资源共享的执法办案平台，以推动检察机关执法规范化、管理科学化。统一业务应用系统用数字技术把修改后的刑诉法、民诉法和检察院刑事诉讼规则、执法工作基本规范等固化下来，对检察机关每个办案环节设置明确的流程指引和预警功能，对办案流程进行统一的规范化设计，对重要环节实行节点控制，使得案件从受理到办结全程网上运行，程序公开透明，便于强化监督制约。执法办案信息化能够有效保证严格执法，避免办案随意性，特别是在防止违反诉讼程序办案、案件超期等方面具有明显优势。这将是检察机关执法办案方式的一次革命，必然会对检察人员执法理念、执法能力、信息化应用水平等带来挑战。各级检察机关侦监部门要在推进执法信息化上加大力度，提高执法人员操作微机和检察网的技能，狠抓执法源头的信息录入和网上管理，严格执行执法办案程序网上流转。推行刑事案件信息网上整合，实现信息统计、分析、考评功能，对刑事执法活动进行监督制约。与案管、信息中心等部门密切配合，推动网上办案、网上监督系统全面运行。

（五）建立严格的奖惩和过错追究机制

纪检监察部门要切实发挥作用，通过对侦监部门案件评查、质量考评、执法监督、执法档案等情况进行汇总，纳入个人、部门业绩考核，奖优罚劣，严格奖惩。对执法规范、办案质量较高的人员，在评先树优、表彰奖励，提拔任用、个人进步上优先考虑。对工作不负责任，执法不规范、办案质量差，造成错案、瑕疵案的，采取“谁办理、谁负责”、“谁主管、谁负责”的原则分级承担责任，启动过错追究，该离岗培训的离岗培训，该调离执法岗位的调离执法岗位，该追究责任的追究责任，为侦查监督人员规范执法架起一道高压线。