浅谈派驻检察室的实践探索与创新发展

莱州市检察院    于珍

一、莱州市检察院派驻检察室设置及工作开展情况

（一）设置原因：莱州市院派驻检察室从2011年开始规划建设，规划时主要基于以下考虑：一是解决新农村建设过程中出现的大量坑农、害农现象。近年来，中央持续加大对农村的投入扶持力度，各项惠农政策不断贯彻落实，小麦补贴、生猪补贴、农机补贴、渔船补贴等种类繁多，但这些惠农措施是否真正惠及了老百姓却不得而知。比如我院查处的利用职务之便套取渔船补贴一案就是有关人员钻政策空子，将国家的惠农政策变成了个人谋取利益的工具。二是解决基层法律监督缺位、失位问题。这几年，基层出现不少问题，主要表现在基层组织人员职务犯罪长期得不到有效查处，行政执法得不到有效规范，农村帮派斗争也时时影响着基层政权的稳定，其中重要原因就是基层组织缺少强有力的法律监督。三是解决制约检察机关执法办案的瓶颈问题。从我院办理的刑事案件上看，可以分为两个阶段，2000年之前，办案人常常需要下乡复核证据，而之后下乡基本成了摆设，原因在于现在基层检察院案多人少的矛盾比较突出，加之如今对办案程序的高度重视，没有充足时间下乡复核证据、了解情况，派驻检察室的设立正好弥补了这一不足。

（二）设置情况：莱州市院派驻检察室试点之初在辖区内16处镇街设置了党的惠民政策与保障改善民生宣讲站，广泛开展“情注民生，服务社会”专项活动，之后在总结经验的基础上，根据莱州市地理位置、行政区划，经过对2007年以来犯罪情况的调研，计划在三山岛、柞村、沙河、金城、文峰、驿道建设六个派驻检察室，与基层人民法庭大体对应设置，总投资635万元，总面积0.8万平米。截至目前，六个检察室均已建成，并获省院编制审批。检察室主任实行副科级高配，现暂时由专职检委会委员或者副科级干部担任，每个检察室配备两名正式干警、一名司法警察和一名书记员。经过与市里协调，今年全市招收乡镇公务员20人，拨给检察室6人，其中通过司法考试的可以转为政法编，剩余12人明年一次性补齐。按照一个派驻检察室管辖数个乡镇并实现“全覆盖”的要求，在全市乡镇、社区、村居、企业等建立联系点120个、联络员120人。

（三）工作开展情况：派驻检察室设立以来，全方位开展工作，主要有：一是接待群众来信来访，针对群众反映强烈的执法不严、司法不公等问题，向有关部门提出口头和书面纠正意见5条，向业务部门移送监督线索17条。二是与各业务部门对接，围绕群众诉求办理、涉法涉诉上访、职务犯罪预防、参与诉讼活动、基层执法监督等方面建章立制，出台业务工作衔接实施办法3个，协助未检部门帮助2名轻微犯罪的未成年人重返学校，监督纠正社区矫正人员脱管漏管1人。三是加强对执法部门的监督，帮助排查治安和社会管理隐患3个，提出整改建议5条，依法监督整改城乡结合部治安管理、规范校区周边网吧、协助查处假冒伪劣商品及其它涉及社会管理的问题4个。四是与公安派出所、基层法庭、司法所、律师事务所建立工作对接机制，召开联席会议6次，查阅案卷和台账17册，纠正执法不规范行为2件，促进了公正廉洁执法。五是配合自侦部门开展查办建设开发、环境保护、涉农惠民等领域职务犯罪专项工作，受理群众举报23件，移交案件线索6条，协助立查基层干部职务犯罪7人，对基层干部和村“两委”成员开展警示教育210人次。六是深入镇街、企业和乡村、学校开展调研，形成调研报告3份，提出检察建议7份，对1个重点项目开展专项预防，帮助解决涉法问题1件。七是广泛宣传法律知识和检察职能，走访群众、学校、企业等单位共70户，发放资料2300份，提供法律咨询宣传7次，协调帮助群众解决医疗、低保、欠薪等困难问题5件。

从我院派驻检察室工作开展情况来看，主要集中在以下四个方面：一是监督，上述第一项是被动监督，第三项是主动监督行政执法，第四项是主动监督司法机关；二是协助办案，上述第二项是协助刑事办案，第五项是协助自侦办案；三是调研和宣传，应该说与我院设立之初的考虑基本吻合，只不过点面拉宽了，职能定位也从监督转变为监督与服务并重。

二、检察机关派驻检察室设置的合理性分析

（一）社会上对检察机关派驻检察室的一些质疑

当前派驻检察室建设如火如荼，社会上质疑声音也不少，主要有：有人说这是检察机关搞形式主义，铺张浪费，如今交通发达，群众诉求渠道畅通，再在基层设立检察室根本没有必要，并且农村出现的各种社会问题的根源不单单是由于检察机关法律监督缺位引起的，牵涉的因素很多，问题纷繁复杂，不是一个派驻检察室就能解决的；有人说检察院工作本身的缺失，不是在于缺乏基层检察室，而在于不够作为、不敢作为，检察工作不够作为，不是由于没有基层检察院没人举报，不是由于举报渠道不够多而造成问题，而在于有时缺乏主动，未能很好的履行职责，主动出击；有人说检察机关完全偏离了自己的法律监督工作，相比较西方甚至台湾、韩国等国家和地区，职能越来越边缘化，自侦、抗诉工作不力，刑检工作冤假错案频发，反而去帮助农村、社区、工厂、学校解决非法律问题，承担维稳任务，沦落为政府的一个下设机构；有人说检察机关经费本来就紧张，大部分派驻检察室的经费、选址都要依赖乡镇政府，所以经常要配合基层政权工作，还谈何监督，并且政府有自己的纪检监察机构，不需要也不会欢迎检察机关去监督。

（二）设置的合理性分析

1、现实情况之要求：过去乡村可监督的资金和经济活动十分有限，随着党的强农惠农政策的不断加强和社会主义新农村建设的加快推进，农村经济社会取得了快速发展，乡村基层组织的资金与过去相比大大增加，如卖地款、拆迁款、项目款、补助款、移民款等，乡村干部的经济决策权和行政管理权也随之扩大。检察机关在基层的监督缺位，使得各种涉农犯罪长期得不到有效查处，影响了农村干群关系的和谐、农村社会的稳定，滋生了许多新矛盾，埋下了许多社会隐患。

2、监督缺位之要求：有的基层地区，由于部分干部的腐败行为以及简单粗暴的工作方法所引发的“官民”矛盾和“警民”矛盾长期得不到解决与疏导，导致农村群体性事件多发。从社会控制角度来看，农村社会秩序缺乏科学完善的法制治理机制，尤其是治理结构中的法律监督权仍处于基本缺失的状态，未能实现完整意义上的分工制衡机制，派驻检察室的设置使检察资源配置落实到农村，是健全中国特色农村司法体系的必由之路。

3、群众路线之要求：基层检察院建设在检察事业发展中具有基础性、战略性的地位和作用。目前，虽然经历了30余年的发展，但是检察机关的法律监督能力、队伍建设水平尚不够高，特别是由于检察工作的专业性和相对独立性，基层检察院真正站在群众的立场考虑问题、谋划工作，把群众关注点作为检察工作着力点的意识和能力还不强，已经不能满足人民群众日益增强的法制需求。

    三、放慢脚步，切实践行为民宗旨

派驻检察室最早源于上世纪80年代，后来由于盲目设置又缺乏有效管理致使其弊端层出，1998年高检院发文清理整顿纷纷被撤。近几年，响应高检院号召，各地派驻检察室建设工作再次全面开展，这契合了基层检察院建设需要，也利于更好地维护广大群众的利益，但各地在设置过程中缺乏有效规制，给派驻检察室的定型化、制度化、法治化增加了难度，可以说当前还是成效与问题并存，如何吸取经验教训，克服问题、巩固成效，避免派驻检察室流于形式成为检察机关面临的一大课题。派驻检察室是我党群众路线在检察领域的反映，这也是中国检察机关有别于其它世界各国的突出特色，所以还应以法律监督职能为依托，以维护群众利益为抓手，杜绝盲目跟风设置，放慢脚步，切实践行为民宗旨，用最近的距离、最小的成本、最小的机构、发挥最大的效益。

1、重点解决基层法律监督缺位、失位问题

从目的上讲，派驻检察室主要是解决基层法律监督缺位、失位问题，使法律监督触角延伸到基层，通过各种方式了解群众更多的司法诉求。所以，派驻检察室的定位应该是作为检察机关延伸到基层的法律触角，其初衷就是为了解决基层法律监督存在的盲点，具体有：一是以强化法律监督为重点，协助侦查监督、公诉及民事行政检察部门，加强对派出所、人民法庭、司法所等部门的执法、司法活动的监督。二是配合监所检察及社区矫正工作部门加强对刑满释放、缓刑、假释、监外执行、剥夺政治权利等五类人员及使用宽严相济刑事政策不批准逮捕、不起诉的未成年犯罪嫌疑人的回访考察和帮教工作。三是受理群众的控告、申诉、举报，及时化解矛盾纠纷，实现法律监督关口前移，工作重心下移，进一步畅通群众诉求渠道，切实做到把好法律监督的“关口”，当好延伸法律监督的“窗口”。四是协助反贪反渎及预防部门开展查处和预防职务犯罪工作，深入开展治理坑农害农、挪用、侵占征地补偿、上级拨款等犯罪专项工作，通过查办案件迅速打开局面，弥补农村基层组织履行职能的监管漏洞。从而形成以强化法律监督为核心，以倾听群众呼声为工作开展方式，以服务业务部门为职能载体，协助办理刑事案件为职能补充，与本院各部门形成互通信息、资源共享的工作体系。

2、放慢脚步，下沉检力惠民生

一是主动贴近民心，畅通检民沟通渠道。通过检察便民服务网络，积极受理咨询、举报、控告、申诉工作，组织和发动群众主动发现问题、及时化解矛盾；通过定期不定期的排查矛盾、接待群众来访、院各部门分流转交、上级交办信件等多种渠道，对倾向性、苗头性、预警性信息和已发生的涉检上访信息进行广泛的收集整理，全面准确的掌握辖区内的第一手信息，在处理案件时能够迅速反应、占据主动。二是竭力维护民利，提升检察公信力。把查办涉及民生的职务犯罪案件作为首要任务，着力解决事关群众切身利益的突出问题，深入开展了治理坑农害农、挪用、侵占征地补偿、上级拨款等犯罪专项工作，通过查办案件迅速打开局面，拓宽立案监督和职务犯罪线索来源渠道，弥补农村基层组织履行职能的监管漏洞。三是有效促进民和，将争端解决在当面。深入农村基层调查研究，通过与农民面对面的交流，实地了解当前农村出现的突出社会问题，开展矛盾纠纷化解工作，对社会治安动态、变化趋势及治理对策做出科学的分析研判。

3、从“乡镇维稳”到人民检察，弱化乡镇政府的影响

如前所述，派驻检察室在财政负担、人事安排等方面受到驻地乡镇政府的制约，在有的地方甚至成为乡镇政府的下属机构，如何在法律设定与乡镇要求之间的张力中保持平衡，成为派驻检察室所面对的重要问题。在这样的背景下，可以参照人民法庭的发展历程，探索对检察室进行合并，成立“中心检察室”，其设立是根据自身发展需要而进行的司法体制方面的制度创新，而并不掺杂自上而下的国家权力的影响。该制度的创立是现代民族-国家权力体制对传统社会的改造在司法领域的一个成功实践，因为它已经摆脱了原基层司法部门对基层政权的依附状况，“以退为进”地在理性化的司法体制与传统社会的张力中获得了一个平衡点。中国国家权力对某些农村乡土社会的控制是松散弱化的，“送法上门”是国家司法权力在国家权力的边缘地带建立权威并使国家意求的秩序得以贯彻落实的一种努力。而“中心检察室”的设立却出现了与“送法上门”截然相反的现象：国家司法权力主动收缩并在很大程度上与基层政权保持距离。必须注意的是，这并不是一项由国家领导的自上而下的制度变革，而是在高度发达的社会对司法工作的巨大压力下的产物，这清晰地显示出强大的国家权力和迅猛发展的经济对法律制度变革所造成的张力。

法治理想不是靠批判来实现的，需要的是检察机关、人民法院一步一步完成的，派驻检察室也许难以从根本上改变一个国家的司法体制，但他确实是改变目前司法机关工作方式和态度的一种努力，法治不是学者鼓吹的宏大话语，而是一点一滴的努力构成的，是世俗而平凡的，而非普通而激进的。如果因为有些机关乐于作秀，善于搞形式主义，就抛弃所有的形式，那么是把洗澡水和孩子一起倒掉了。派驻检察室的确不过是一种形式，但他是一种努力为农民运送正义的形式，只要检察机关能够运用好这种形式，充分发挥它贴近群众的作用，就有它的存在价值。